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一九三八年十月，党的六届六中全会决定发展华中，为贯彻六中全会的决定，一九三九年二月二十三日周恩来代表党中央到达皖南新四军，与项英等讨论确定了新四军向南巩固，向东作战、向北发展的方针。在这一方针指导下，新四军陆续向敌后展开。
一九三九年一月，中共中原局决定以新四军留守河南确山县竹沟镇地区的两个中队和干部六十余人，组成独立游击大队， 由李先念率领，向豫鄂边之四望山、应山、 京山地区挺进，六月陈少敏率信阳挺进队在安陆与李先念会合，部队合编，创建了豫鄂边抗日根据地。
一九三九年初，彭雪枫率新四军游击支队，由鹿邑地区东进，转战豫皖苏边区，开辟了豫皖苏根据地。十二月，游击队一部，向东进入泗县、灵壁、宿县地区，会同八路军苏鲁豫支队，陇海南进支队，开辟与巩固了皖东北根据地。
同年五月初，叶挺赴庐江东汤池，组织江北指挥部，整顿第四支队领导机关，七月成立第五支队，经过短期整训，第四、 第五支队分别开赴津浦路西、路东。 到八月，第四支队开辟了以藕塘为中心的津浦路西根据地，第五支队开辟了以安东北半塔集为中心的津浦路东根据地。皖东根据地初具规模。
第一、第二支队北上。 同年二月， 第一支队第二团向扬中和长江北岸发展，控制了扬中和大桥一带沿江地区一月第一支队第六团向无锡、江阴、常熟、苏州、太仓地区挺进，与江阴、无锡游击队会合，开辟了熟常太地区。 第二支队第四团进入太湖、开辟太新区。十一月，第一、 第二支队合组江南指挥部后，继续向北发展以第六团为主力的挺进纵队渡江开展扬州、泰州地区游击战争。以第四团为基础组成的苏皖支队向江北仪征、天长、六合发展。
一九四0年二月，党中央重申新四军向北发展的方针， 指示陈毅部猛烈发展苏北，建立巩固的根据地。新四军江南指挥于七月渡江与江北之挺进纵队、苏皖支队会合东进黄桥10月上旬在八路军第五纵队策应下取得黄桥战役的胜利。与此同时，第五纵队开辟了盐阜地区。至此初步实现了向北发展的战备任务。
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